domingo, 11 de marzo de 2012

Weber vuelto del revés

FRANCISCO Longo 11/03/2012



Es difícil encontrar gobiernos con tanta presencia de empleados del Estado como el de España

Karl Emil Maximilan Max Weber (1864, Erfurt, Sajonia--1920, Múnich, Alemania) es seguramente el padre de la sociología moderna. Entre las múltiples materias que abordó --protestantismo y capitalismo, sociología de las religiones, historia económica de la antigüedad y el medievo, economía política, sociología de la música, epistemología-- encontramos el mejor tratado de la burocracia pública. En España, sus tesis parecen haber experimentado una vuelta del revés (umstülpung ) similar a la que Marx propinó en su día a Hegel .


En Economía y sociedad (1925), Weber sostiene que los sistemas modernos (es decir, las democracias capitalistas) crean la burocracia pública como reacción al Estado patrimonialista del antiguo régimen, para garantizar la imparcialidad y neutralidad de la Administración. Para ello, es fundamental proteger a la Administración de los políticos y capitalistas poderosos y, a la vez, a los ciudadanos frente a la misma Administración.
Argumenta que la burocracia protege al ciudadano del administrador definiendo detalladamente su área competencial y las reglas y procedimientos, eliminando así la posibilidad de favoritismos. Igualmente, el sistema incorpora mecanismos para que los ciudadanos puedan recurrir decisiones y dictámenes ante niveles superiores. Y la burocracia rompe con el pasado al segregar la función pública del patrimonio personal de los administradores.
Por otro lado, el modelo se diseña para proteger a los funcionarios de los políticos y asegurar su independencia. Garantiza a los administradores una carrera profesional vitalicia, limita el poder de los superiores para con los niveles subordinados y selecciona a sus empleados mediante criterios técnicos y competitivos.
La burocracia pública supone, sin duda, un avance espectacular para la Administración, acorde con la evolución del capitalismo y la democracia liberal durante el siglo XIX y la primera parte del XX, pero el advenimiento del macro-Estado productor de nuestros días la hizo entrar en crisis. Lo que era funcional para jueces, inspectores de tributos o fiscalizadores de procedimientos no lo era tanto para médicos, maestros u orientadores laborales. Por eso, muchos de los países más desarrollados han modernizado sus administraciones haciéndolas evolucionar respecto del ideal burocrático weberiano. Mantuvieron algunos elementos del mismo y flexibilizaron otros, especialmente en las áreas de provisión de servicios públicos. En la Administración española, esta modernización está, en buena medida, pendiente y, además, parece haberse desarrollado una patología específica que subvierte el esquema de Weber: la colonización de la política por la burocracia.
Si Weber levantara la cabeza y contemplara el actual Gobierno, es probable que no le pasara por alto que 11 de los 14 ministros son funcionarios, y nueve de ellos, de los altos cuerpos del Estado. El sistema que él caracterizó de forma tan precisa ha evolucionado de manera inesperada. El funcionario, al que el sistema debía proteger de la política, habría acabado por ocupar el espacio político, lo que responde a varios motivos.
La gran estabilidad laboral de los funcionarios y su retorno garantizado a la plaza les permite la incursión en la política con costes muy inferiores a otras profesiones. El conocimiento de la maquinaria administrativa les habilita para conseguir buenas posiciones en el mercado en que se cooptan los cargos. Su organización en cuerpos les ha convertido en grupos de interés poderosos y cohesionados que operan, como lo hacen las llamadas profesiones fuertes, controlando la selección de nuevos miembros, administrando las barreras de entrada y monopolizando parcelas de desempeño laboral. Su sistema de selección, aunque competitivo y meritocrático, es poco permeable a cambios que impliquen nuevos conocimientos, experiencias y perfiles. Todo ello hace que en España exista un escaso trasvase entre el mundo político y el empresarial. No es de extrañar que nuestro país puntúe tan bajo en el índice de apertura de la Administración general que utiliza la OCDE.
En definitiva, en España --a diferencia del Reino Unido, que les prohíbe involucrarse en política-- los funcionarios se han convertido en el vivero principal de gobernantes. La cosa tiene sus peligros. Por una parte, reduce la diversidad y pluralidad de las élites políticas. Lo óptimo sería contar con gobiernos que, compuestos por ministros de distintos orígenes, fueran un mejor reflejo de la diversidad social. A su vez, la funcionarización del Gobierno confiere a las relaciones entre política y Administración una espesa textura de interdependencias muy alejada del ideal de delimitación que imaginó Weber. Además, su hegemonía en los gobiernos tiende a dificultar la reforma de la Administración, hoy más necesaria que nunca. No es fácil que quienes deben ser reformados lideren la transformación del statu quo que les llevó a sus cargos. Tal vez eso explique que en nuestro país, a diferencia de otras democracias, esas reformas duerman en los cajones, gobierne quien gobierne.
*Profesor del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública (Esade), al igual que Angel Saz-Carranza, que firma también el artículo.
Artículo publicado en El Periódico Extremadura el 11 de marzo de 2012.